Nacionalno i pravo EU-a: Gdje je granica i tko ima zadnju riječ?

Gostujući u emisiji 1 na 1 Romana Bolkovića, sudac Suda Europske unije Siniša Rodin objasnio je ulogu i nadležnosti te institucije koja izravno utječe na svakodnevni život građana i funkcioniranje država članica.

Siniša Rodin sudac je na Sudu Europske unije sa sjedištem u Luxembourgu, najvišoj sudskoj instanci EU-a i čuvaru njezina pravnog poretka. Sud osigurava da se pravo Europske unije tumači i primjenjuje jednako u svim državama članicama, čime se jamče pravna sigurnost i jednakost država, građana, tvrtki i institucija.

Kao sudac toga suda, dr. sc. Siniša Rodin sudjeluje u odlučivanju o predmetima koji imaju dalekosežne posljedice za države članice i njihove pravne sustave. Prije imenovanja na Sud EU-a Rodin se bavio europskim pravom te sudjelovao u razvoju hrvatskog ustavnog poretka i radu na izmjenama Ustava RH uoči pristupanja EU-u.

Magistrirao je na University of Michigan, bio Fulbrightov stipendist na Harvard Universityju i gostujući profesor na Cornell Universityju.

Sud EU-a ne sudi kao nacionalni sudovi 

Rodin je istaknuo da je Sud Europske unije institucija ravnopravna Europskoj komisiji, Vijeću Europske unije i Europskom parlamentu. No, za razliku od nacionalnih sudova, Sud EU-a ne rješava klasične sporove među građanima ili kaznene predmete.

Njegova temeljna zadaća, naglasio je, jest tumačenje prava EU-a i osiguravanje njegove jedinstvene primjene u svim državama članicama. Upravo time Sud jamči pravnu sigurnost i jednakost. 

Kao jednu od najvažnijih nadležnosti izdvojio postupak tzv. prethodnih pitanja. Riječ je o situacijama u kojima nacionalni sudovi, suočeni s predmetom koji uključuje europsko pravo, od Suda EU-a traže objašnjenje kako određenu europsku normu treba tumačiti. Sud u Luxembourgu tada ne presuđuje konkretan slučaj, nego daje tumačenje prava, na temelju kojeg nacionalni sud donosi odluku.

Druga ključna nadležnost odnosi se na postupke koje EK pokreće protiv država članica zbog kršenja prava EU-a. Takve tužbe mogu se ticati širokog spektra područja – od zaštite okoliša, preko slobode kretanja ljudi, robe i kapitala, do poštivanja temeljnih europskih pravila i obveza.

Tržišne slobode i temeljna prava: gdje Sud EU-a traži ravnotežu

Sudac Suda EU-a Siniša Rodin pojasnio je da se velik dio predmeta pred tim sudom odnosi na tzv. tržišne slobode, temelj na kojem počiva zajedničko tržište EU-a. Riječ je prije svega o slobodi kretanja ljudi, robe, usluga i kapitala preko granica država članica.

– Države članice i dalje donose vlastite propise i neki od njih mogu predstavljati prepreke slobodnoj trgovini. Na nama je da procijenimo jesu li takve barijere, u kontekstu tržišnih sloboda, zakonite ili nisu, objasnio je Rodin.

No djelovanje Suda EU-a, naglasio je, odavno više nije ograničeno isključivo na tržište. Sve veću ulogu ima tumačenje prava koja pojedinci uživaju temeljem europskog pravnog poretka.

EU danas, podsjetio je, ima Povelju o temeljnim pravima, dokument koji je po svojoj težini usporediv s ustavnim jamstvima temeljnih prava u državama članicama.

– Ta se prava stalno interpretiraju u kontekstu ukupnog europskog pravnog poretka, rekao je Rodin, dodajući da pritom često dolazi do napetosti između tržišnih sloboda i temeljnih prava.

Kao primjer naveo je situacije u kojima se učinkovita primjena pravila tržišne utakmice i slobodne konkurencije može naći u sukobu s pravom na privatnost. U takvim slučajevima Sud EU-a mora odvagnuti suprotstavljene interese i pronaći rješenje koje je pravno utemeljeno i uravnoteženo.

– Sud mora adresirati tu napetost na način koji ima smisla i koji je u skladu s europskim pravnim poretkom, istaknuo je.

Kako funkcionira postupak prethodnog pitanja

Rodin se osvrnuo i na postupak prethodnog pitanja, jednu od najvažnijih, ali i najneobičnijih nadležnosti Suda EU-a. Riječ je o postupku u kojem se same stranke u sporu u pravilu uopće ne pojavljuju pred Sudom EU-a.

Temeljni spor vodi se pred nacionalnim sudom, primjerice između dvije fizičke ili pravne osobe. Ako se u tom postupku pojavi pitanje tumačenja prava EU-a, nacionalni sud može – a u određenim situacijama i mora – zatražiti tumačenje od Suda EU-a.

– Pred Sudom EU-a tada se ne pojavljuju samo stranke iz izvornog spora. U postupak se mogu uključiti i druge države članice, a gotovo uvijek i EK, koja daje svoje pravno shvaćanje, pojasnio je Rodin.

Cilj takvog postupka nije rješavanje konkretnog spora, nego tumačenje europske norme. Nacionalni sud potom, na temelju tog tumačenja, donosi konačnu odluku u predmetu.

Dijalog nacionalnih sudova i Suda EU-a – formalno i neformalno

Jedno od ključnih “vezivnih tkiva” Europske unije, rekao je Rodin, upravo je jedinstvo njezina pravnog poretka, koje se održava stalnim dijalogom između nacionalnih sudova i Suda EU-a.

Taj dijalog odvija se na dva načina. Formalno, kroz postupak prethodnih pitanja, ali i neformalno, kroz redovitu suradnju i razmjenu mišljenja.

– Sud EU-a jednom ili dva puta godišnje organizira konferencije s nacionalnim sucima, na kojima se otvaraju teme od zajedničkog interesa i razmjenjuju iskustva – naveo je Rodin.

Uz to, postoji i sudačka mreža koja povezuje suce Suda EU-a i nacionalne suce, omogućujući kontinuiranu komunikaciju i suradnju.

– Taj dijalog postoji stalno, on je kontinuiran i može biti formalan ili neformalan, zaključio je Rodin.

Kako EK pokreće sporove zbog kršenja prava EU-a

Siniša Rodin objasnio je da u postupcima zbog povrede prava EU ključnu ulogu ima Europska komisija, koja protiv države članice pokreće upravni postupak. Riječ je o administrativnim povredama europskih propisa, primjerice u području zaštite okoliša ili zbrinjavanja otpada.

Prije dolaska pred Sud EU-a, EK s državom članicom najprije utvrđuje u čemu je povreda i ostavlja joj rok da nedostatke ispravi. Ako se obveze ispune, postupak se zaustavlja i do suda uopće ne dolazi. Tek ako država ne postupi po upozorenjima, Komisija izdaje tzv. obrazloženo mišljenje, koje kasnije čini temelj sudskog postupka.

U sudskoj fazi spora sučeljavaju se EK i država članica, a Sud EU-a odlučuje isključivo u granicama navedenima u obrazloženom mišljenju – može presuditi da je država prekršila pravo EU ili da povrede nije bilo.

Donošenje presuda na Sudu EU-a - kolegijalni i višefazni proces

Sudac Siniša Rodin ističe da je proces odlučivanja na Sudu EU-a strogo kolegijalan i detaljno strukturiran.

Na početku svakog predmeta predsjednik Suda imenuje suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika, koji ima status suca, ali ne odlučuje o presudi, već daje pravno mišljenje. Sudac izvjestitelj u suradnji s nezavisnim odvjetnikom izrađuje početni dokument u kojem predlaže kako postupati u predmetu.

U toj ranoj fazi donose se ključne procesne odluke: koji će sastav Suda odlučivati (od vijeća od tri ili pet sudaca do Velikog vijeća od 15 sudaca ili plenuma), treba li mišljenje nezavisnog odvjetnika te hoće li se održati javna rasprava.

Novi ili pravno složeni predmeti češće završavaju pred Velikim vijećem, dok se već razrađena pitanja rješavaju u manjim sastavima. O tim procesnim pitanjima odlučuje plenum Suda na redovitim tjednim sjednicama.

Nakon toga predmet prelazi isključivo u nadležnost određenog vijeća, koje provodi raspravu, razmatra mišljenje nezavisnog odvjetnika i donosi presudu iza zatvorenih vrata.

Odluke se potom prevode na jezike država članica, osobito u važnijim predmetima. Iako Sud formalno 'samo' tumači pravo EU-a, njegova tumačenja imaju učinak objektivne pravne norme te obvezuju ne samo sud koji je postavio pitanje, nego i sve ostale sudove u Europskoj uniji.

Zašto je europski pravni poredak nadređen nacionalnima?

- Rasprava o tome je li pravo Europske unije nadređeno pravima država članica često se pogrešno pojednostavljuje, upozorava sudac Siniša Rodin. Kako bi se taj odnos razumio, kaže, treba se vratiti korak unatrag – u razdoblje nakon Drugog svjetskog rata, kada se pravo EU-a razvijalo kao posebna grana međunarodnog prava.

U početku, objašnjava, nije postojala jasna razlika između međunarodnog prava i prava tadašnjih europskih zajednica. No i u klasičnom međunarodnom pravu već postoji načelo prema kojem se države ne mogu pozivati na svoj unutarnji pravni poredak kako bi izbjegle međunarodne obveze.

To je jasno propisano Bečkom konvencijom o pravu međunarodnih ugovora, i to načelo – naglašava Rodin – nema veze isključivo s Europskom unijom.

Ono što se s EU-om promijenilo jest činjenica da je iz međunarodnog prava izrastao zaseban, autonoman pravni poredak. U tom procesu neka su pravila međunarodnog prava, poput obveze poštovanja preuzetih ugovora, dobila "novi život i novo značenje".

Kao što su države u međunarodnom pravu dužne poštovati svoje obveze, tako su u pravu EU-a države članice obvezne ispunjavati obveze koje proizlaze iz osnivačkih ugovora i drugih izvora prava Unije.

Ključna razlika, ističe Rodin, leži u mehanizmu provedbe. Za razliku od međunarodnog prava, gdje postoje sudovi i arbitraže, ali je izvršenje njihovih odluka često slabo disciplinirano, Europska unija ima učinkovit sustav sudske kontrole. Upravo Sud EU-a osigurava da se pravo Unije stvarno i dosljedno primjenjuje.

Sud EU između Ustavnog i Vrhovnog suda

Govoreći o ulozi Suda EU-a, Rodin upozorava da nije riječ o instituciji koju se može jednostavno usporediti s jednim tipom nacionalnog suda. Sud EU-a u nekim elementima podsjeća na vrhovne sudove država članica, u nekima na ustavne sudove, a u određenim aspektima i na upravne sudove.

Sličnost s ustavnim sudovima vidi se u tome što pravo EU-a, poput nacionalnih ustava, uređuje organizaciju vlasti i jamči temeljna prava. Europska unija ima vlastitu Povelju temeljnih prava, a Sud EU-a je institucija koja ta prava štiti na razini Unije.

S druge strane, sličnost s vrhovnim sudovima očituje se u zadaći osiguravanja jedinstvene primjene prava. Kao što vrhovni sudovi u državama članicama moraju osigurati da se zakon tumači jednako, tako Sud EU-a svojim odlukama osigurava da se pravo Unije primjenjuje jednako u svim državama članicama.

Nadređenost prava EU ključna za jednakost država

Rodin se pritom vraća na temeljno pitanje – zašto je pravo EU nadređeno nacionalnim pravnim poretcima. Odgovor vidi u načelu jednakosti država članica.

- Jednakost država proizlazi iz nadređenosti prava EU nad nacionalnim pravnim poretcima, objašnjava. U pravnom poretku Unije Hrvatska, Njemačka, Francuska, Estonija ili bilo koja druga država – bez obzira na veličinu ili političku snagu – imaju jednaka prava.

No ta jednakost, naglašava, ne bi bila moguća bez pravnog poretka koji je iznad svih država članica. Male države, zaključuje Rodin, nikada ne bi mogle ostvariti takvu razinu ravnopravnosti s velikima da ne postoji nadređeni pravni poredak Europske unije.

U emisiji je bilo riječi i o tome kako kako današnji geopolitički izazovi, energetske krize i digitalna transformacija utječu na razvoj prava Europske unije i rad Suda u godinama koje dolaze.

Pogledajte emisiju u cijelosti: